Zorg en wonen in het bestemmingsplan
De planregels en de op de plankaart vermelde bestemming zijn beslissend voor het antwoord op de vraag of er sprake is van strijd met het bestemmingsplan. Een planregel moet letterlijk worden uitgelegd omwille van de rechtszekerheid. Bij het ontbreken van een definitie van een bepaling in de planregels kan aansluiting worden gezocht bij de definities van het begrip in andere wet- en regelgeving, dan wel het normale spraakgebruik. Bij het bepalen van het normale spraakgebruik zoekt de Raad van State aansluiting bij het Van Dale Groot Woordenboek van de Nederlandse taal. Deze systematiek kan in de praktijk tot uiteenlopende uitkomsten leiden onder meer bij woonvormen waarbij sprake is van een combinatie van wonen en zorg.
Zaak Meesterwerk
In een zaak die recent speelde bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) verhuurt zorginstelling Meesterwerk uit Zwolle acht zelfstandige wooneenheden aan cliënten met een begeleidingsvraag. In de huurovereenkomsten van Meesterwerk met de bewoners een koppeling is gemaakt tussen zorg en huur, waardoor de wooneenheden uitsluitend mogen worden gebruikt als woonruimte voor cliënten die begeleiding behoeven en daarvoor geïndiceerd zijn. De geboden begeleiding betreft ambulante begeleiding voor gemiddeld 10 uur per week. Daarnaast bezoekt een medewerker van Meesterwerk het pand wekelijks om te controleren hoe het gesteld was met de woonsituatie van de bewoners, waarbij bijvoorbeeld wordt gekeken of de bewoners voldoende boodschappen in huis hadden. Meesterwerk is gedurende 24 uur per dag bereikbaar om cliënten te helpen.
Zorgwoning of zelfstandige bewoning?
Op de gronden waarop de wooneenheden zijn gesitueerd in de binnenstad van Deventer. Hierop rust de bestemming “Wonen”. De doeleindenomschrijving bij deze bestemming maakt duidelijk waarvoor deze gronden (onder andere) gebruikt mogen worden: voor woningen en voor zorgwoningen indien daar een omgevingsvergunning afwijken voor is verleend. Meesterwerk en het college van burgemeester en wethouders verschillen van mening over de kwalificatie van de wooneenheden. Is er sprake van ‘gewone’ woningen of van zorgwoningen? Onder woning wordt verstaan:
“een (gedeelte van een) gebouw dat dient voor de huisvesting van personen.”
Het begrip zorgwoning is in de planregels eveneens gedefinieerd en luidt:
“een woning voor de huisvestiging van bepaalde categorieën van de bevolking, zoals ouderen, jongeren, of mensen met een beperking, waarbij de mate en de vorm van de geboden zorg en ondersteuning aan de bewoners dusdanig is dat niet langer gesproken kan worden van zelfstandige bewoning, maar die gezien de maatschappelijke ontwikkelingen en hun geringe ruimtelijke impact wel aanvaardbaar zijn in de woonomgeving”
Is de mate en de vorm van de geboden zorg en ondersteuning door Meesterwerk dusdanig dat niet langer gesproken kan worden van zelfstandige bewoning? De ABRvS beantwoordt deze vraag bevestigend, gelet op het feit dat de bewoners een indicatie op grond van de Wet langdurige zorg (Wlz) hadden, uit de huurovereenkomsten blijkt dat sprake was van een koppeling tussen zorg en huur, de begeleiding ook was gericht op het controleren van de woonsituatie en dat Meesterwerk 24 uur per dag bereikbaar was.
Het is op z’n zachtst gezegd opvallend dat de ABRvS mede in overweging neemt dat de bewoners een indicatie op grond van de Wlz hadden en er een koppeling is tussen zorg en huur om tot het oordeel te komen dat niet langer gesproken kan worden van zelfstandige bewoning. In eerdere uitspraken is juist geoordeeld dat hierdoor het karakter van de woonfunctie niet wordt ontnomen (vgl. ABRvS 15 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3705, ABRvS 14 november 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY3083 en ABRvS 12 oktober 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BT7418).
Nagenoeg zelfstandige bewoning
Het is vaste rechtspraak van de Afdeling dat ook minder traditionele woonvormen zich verdragen met een woonbestemming, indien daarbij sprake is van nagenoeg zelfstandige bewoning. Uit de jurisprudentie blijkt dat onder andere de volgende omstandigheden kunnen bijdragen aan dit oordeel:
- Er is geen sprake van permanente begeleiding (24-uurs) en/of therapeutische behandelingen (ABRvS 5 maart 2014, ECLI:NL:RVS:2014:736 en ABRvS 29 november 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AZ3261);
- Er is geen gemeenschappelijke ruimte waarin professionele dagbesteding plaatsvindt (vgl. ABRvS 15 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3705);
- De woonfunctie is het hoofddoel van de bewoning, en niet de zorg/begeleiding (vgl. ABRvS 6 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:8);
- De begeleiding is er niet op gericht om de bewoners te leren zelfstandig te wonen (ABRvS 13 augustus 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BD9982).
De Afdeling bestuursrechtspraak kwam in een uitspraak van 12 oktober 2011 tot het oordeel dat er sprake is van nagenoeg zelfstandige bewoning en dat de relatie met de zorg te gering en te vrijblijvend is om aan het wonen het zelfstandige karakter te ontnemen. In die zaak kregen de bewoners 4 tot 6 uur per week individuele ondersteuning, waarvan een deel buiten de woning. In het pand vindt geen 24-uurs begeleiding plaats maar de bewoners kunnen wel contact opnemen met de begeleiders. Bovendien is er in de huurovereenkomst een koppeling gemaakt tussen zorg en huur. Deze omstandigheden lijken veel op de omstandigheden in de zaak van Meesterwerk.
Wat maakt deze zaak anders?
Waarom oordeelt de Afdeling in de zaak van Meesterwerk dan toch dat er geen sprake is van zelfstandige bewoning? Voornoemde vaste rechtspraak van de ABRvS - dat ook minder traditionele woonvormen zich verdragen met een woonbestemming indien daarbij sprake is van nagenoeg zelfstandige bewoning - is hier niet van toepassing. Anders dan in die rechtspraak is in de zaak van Meesterwerk in het bestemmingsplan expliciet een onderscheid gemaakt tussen een “woning” en een “zorgwoning”. Beide termen zijn gedefinieerd in de planregels. Om die reden is de inhoud van de definitie van een zorgwoning bepalend voor beantwoording van de vraag of een bepaald gebruik kan worden geduid als zorgwoning. Nu bovendien het woord “nagenoeg” in de definitie in de planregels ontbreekt mag er niet worden getoetst aan het criterium “nagenoeg zelfstandige bewoning”. Uit de planregels volgt vervolgens dat moet worden bekeken of de mate en de vorm van de door Meesterwerk geboden zorg en ondersteuning aan de bewoners dusdanig is dat niet langer gesproken kan worden van “zelfstandige bewoning”. Dat is iets anders dan “nagenoeg zelfstandige bewoning”.
Wat betekent de uitspraak voor gemeenten en zorginstellingen?
Als u planwetgever bent dan dient u goed na te denken over de gevolgen van het al dan niet opnemen van het woord “nagenoeg” in een definitie van zelfstandig wonen. Neemt u dit niet op, dan sluit u ook minder traditionele woonvormen uit van zelfstandige bewoning. Dat zal niet altijd de bedoeling zijn.
Als u een zorginstelling bent die (bijvoorbeeld) scheiden van wonen en zorg toepast, dan dient u alert te zijn of de planregels van het vastgoed dat u in eigendom heeft of huurt een minder traditionele woonvorm met een (beperkte) zorgcomponent wel toestaat. Bij bestaand vastgoed zou u het vigerende bestemmingsplan kunnen controleren. Bij nieuw te ontwikkelen vastgoed of nieuwe bestemmingsplannen dient u een zienswijze in te dienen als het plan voorziet in een definitie die uw woonvorm niet dekt.
Heeft u vragen over zorg en wonen in bestemmingsplannen of omgevingsvergunningen? Neem contact op met Robert Rijpstra (specialist Wonen en Zorg) of Jasper Molenaar (specialist Omgevingsrecht).
Alle blogs bekijken